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调查调研

集体土地所有权行政确认主要证据不足,程序违法被依法撤销

时间:2013/9/17 10:43:53 点击:

 ──原告李光奇、李光谊、李家全诉被告徐闻县人民政府及第三人徐闻县曲界镇经济联合总社不服土地所有权行政确认案

何昭宁

 

要点提示:农民集体土地所有权行政确认,应严格执行国土资源部《土地登记办法》,从行政主体资格及程序上从严把关,同时,掌握《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关土地权属规定的法律法规,融会贯通,把好实体关。土地行政确认则因主要证据不足,或者程序违法被依法撤销。

案例索引:

一审:湛江市麻章区人民法院(2012)湛麻法行初字第5号。

二审:广东省湛江市中级人民法院[2012]湛中法行终字第102号。

一、案情

2010520日,第三人徐闻县曲界镇经济联合总社向徐闻县国土资源局提出申请书,对位于曲界镇大埚农场的,东至龙前公路,南至迈胜农场园地,西至高坡新村仔村,北至高坡村园地,面积655459.5平方米,合“9831.824亩”的土地申请办理集体土地所有权证。为此,第三人提交材料有:2010522徐闻县曲界镇人民政府出具的土地来源证明,该证明称该镇经济联合总社有一块土地座落于曲界镇大埚农场,东至龙前公路,南至迈胜农场园地,西至高坡新村仔村,北至高坡村园地,面积655459.5平方米,合“9837.824亩”,该地是曲界镇于1959年创办大埚农场时开垦的,一直由曲界镇经济联合总社管理下的大埚农场职工耕种,权属清楚,没有争议;以及20101222徐闻县曲界镇人民政府出具的证明和李宋的居民身份证,该证明称李宋同志系曲界镇人民政府镇长,兼曲界镇经济联合总社社长,是经济联合总社法人代表。徐闻县国土资源局作现场勘界,被告提供的有关证据显示:201066日,关于“土地使用(所有)者”徐闻县曲界镇大埚农场的位于本场的土地的“土地权属界线勘定签名表”中有参与勘界单位栏里列写曲界镇高坡村、大埚农场名称及各自“代表签名”2名,另土地管理部门栏里“代表签名”4人;201067日,关于“土地使用(所有)者”徐闻县曲界镇经济联合总社的位于曲界镇大埚农场的土地的“土地权属界线勘定签名表”中有参与勘界单位栏里列写龙塘镇前村、大埚农场名称及各自“代表签名”前者3名后者1名,另土地管理部门栏里“代表签名”4人。2010108日,徐闻县国土资源局张贴关于土地登记审核结果公告,将审核第三人6554549.5平方米集体土地所有权情况予以公告。徐闻县国土资源局填写了《地籍调查土地登记审批表》,记载:权利人曲界镇经济联合总社;权利人性质集体;法人代表李宋;身份证号码440825196610204837;主管部门曲界镇人民政府;土地座落曲界镇大埚农场;权属性质集体土地所有权;土地用途农用;土地总面积6554549.5平方米;界址点号以宗地图及土地权属界线勘定签名表为准;土地权属来源、变更证明文件类型(名称)、编号、日期:1.根据曲界镇经济联合总社申请书及曲界镇人民政府意见,2010.5.202.徐闻县国土资源局关于曲界镇经济联合总社土地登记审核情况公告,2010.10.8;四至东至龙塘至前山公路,南至迈胜农场园地,西至高坡新村仔村,北至高坡村园地;调查附记经调查情况属实,土地所有权面积以本次调查数据为准,可以提供登记。调查员2人签名,2010103日;2011127日徐闻县国土资源局审核同意报批;2011129日发证机关被告徐闻县人民政府审批同意。同日,被告给第三人颁发徐集有(2011)第003号《集体土地所有权证》,登记土地所有权总面积为655.4550公顷(6554550平方米)。2011531日,被告经审核颁发给第三人《广东省农村集体经济组织证明书》(粤农集字第082504000000号)。原告得知被告上述具体行政行为,遂提起本案诉讼。

另查,原告系曲界镇大埚农场四队(又称干坑队)成员,使用本集体土地的农业劳动者。

又查,1996128日,徐闻县调处纠纷办公室受理了曲界镇大埚农场诉曲界镇政府土地权属争议纠纷案,1996723日,该办对该案如何处理向湛江市调处纠纷办公室请示,1996104日,湛江市调处纠纷办公室给该办作出关于曲界镇政府与大埚农场土地权属争议问题的复函提出意见;1998119日,徐闻县人民政府对曲界镇大埚农场一、二、三、六、七、八队与曲界镇人民政府土地权属争议纠纷案作出徐府裁[1998]1号《行政处理决定书》,1998130日,曲界镇大埚农场一、二、三、六、七、八队不服该行政处理决定向湛江市人民政府申请复议,1998325日,湛江市人民政府作出湛府复决字[1998]7号行政复议决定书,以徐府裁[1998]1号行政处理决定书把申请人作为该案主体不适格,即是申请人仅是大埚农场的生产队,不具有法人资格,不应列为该案的主体为由,决定撤销徐闻县人民政府作出的徐府裁[1998]1号行政处理决定书并发回徐闻县人民政府根据实际情况处理,但被告并未再作出处理决定即向第三人颁发《集体土地所有权证》。

二、审判

湛江市麻章区人民法院审理认为:第三人徐闻县曲界镇经济联合总社向徐闻县国土资源局申请集体土地所有权初始登记,依照国土资源部《土地登记办法》第三十二条:“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料,申请集体土地所有权初始登记。”的规定,第三人应提供该集体土地所有权证明材料。虽然第三人提供有徐闻县曲界镇人民政府出具的土地来源证明,但由于徐闻县曲界镇人民政府与第三人有密切关系,该证据依法不能单独作为定案依据。而徐闻县国土资源局作现场勘界,首日“土地权属界线勘定签名表”仅表明“曲界镇高坡村代表”和“大埚农场代表”参与对“土地使用(所有)者”徐闻县曲界镇大埚农场位于本场土地勘界签名;次日“土地权属界线勘定签名表”仅表明“龙塘镇前村代表”和“大埚农场代表”参与对“土地使用(所有)者”徐闻县曲界镇经济联合总社位于曲界镇大埚农场土地勘界签名,既无单位盖章或身份证明,又无勘界内容或各方意见,宗地图或其他证据亦无以佐证。显然,被告徐闻县人民政府给第三人颁发徐集有(2011)第003号《集体土地所有权证》的具体行政行为主要证据不足。同时,有关土地权属争议处理未终结,被告就予以登记,以及第三人未取得并提供有关农村集体经济组织主体证明,被告就予以颁证,程序违法。原告李光奇、李光谊、李家全作为有关土地使用人,依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”,以及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20号)第四条:“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼。”的规定,原告享有诉权。被告及第三人称原告起诉已过诉讼时效,由于被告作出该具体行政行为时未告知原告具体行政行为内容及诉权或者起诉期限,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定,原告从201111月知道具体行政行为内容,同月提起行政诉讼,未超过2年起诉期限,被告及第三人该主张缺乏事实依据,本院不予采纳。故原告请求法院依法撤销被告该具体行政行为,理由成立,依法应予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第13目的规定,案经本院审判委员会讨论决定,判决撤销被告徐闻县人民政府2011129日颁发给第三人徐闻县曲界镇经济联合总社的徐集有(2011)第003号《集体土地所有权证》的具体行政行为。

被告及第三人不服一审判决,提起上诉。

广东省湛江市中级人民法院认为:199621日国家土地管理局实施的《土地登记规则》第五条第二款规定:“两个以上土地使用者共同使用一宗土地的,应当分别申请登记。”本案中,徐闻县人民政府向法庭提供徐闻县曲界镇经济联合总社的地籍调查土地登记审批表指界人签名一栏中,没有当事人签名或盖章。审批表中注明以宗地图及土地权属界线勘定签名表为准。该份《土地权属界线勘定签名表》中。虽然有当事人签名,但没有记载争议地的四至。

此外,徐闻县人民政府的土地管理部门,于201066日,组织当事人对涉案的土地作现场勘界,在《土地权属界线勘定签名表》中,填写土地使用(所有)者为:徐闻县曲界镇大埚农场;土地座落曲界镇大埚农场;参与勘界单位为:曲界镇高坡村代表及大埚农场代表签名。同年67日,徐闻县人民政府的土地管理部门,组织当事人对涉案的土地作现场勘界,在《土地权属界线勘定签名表》中,填写土地使用(所有)者为:徐闻县曲界镇经济联合总社;土地坐落曲界镇大埚农场;参与勘界单位为:龙塘镇前村代表及大埚农场代表签名。上述两份《土地权属界线勘定签名表》,填写的土地所有权人前后矛盾,该两份《土地权属界线勘定签名表》中,没有记载该块土地的四至,且填写土地所有权人不同,不明确。违反了《土地登记规则》的上述规定。

1996128日,曲界镇大埚农场一、二、三、六、七、八队职工代表,向徐闻县人民政府提出2888亩土地所有权的请求。1998119日,徐闻县人民政府作出徐府裁(19981号《行政处理决定》:曲界镇大埚农场范围内(包括土秀湖队、干坑队)的11771.1亩土地,全部属于曲界镇全体农民集体所有,由曲界镇经济联合总社行使土地的所有权。徐闻县人民政府作出上述行政处理决定后,曲界镇大埚农场一、二、三、六、七、八队职工代表不服,向湛江市人民政府申请复议。1998325日,湛江市人民政府作出湛府复决字(19987号《行政复议决定》:撤销徐闻县人民政府作出的《行政处理决定书》(徐府裁(19981号);本案发回徐闻县人民政府根据实际情况处理。之后,徐闻县人民政府没有作出处理决定,于2011129日,向徐闻县曲界镇经济联合总社颁发徐集有(2011)第003号《集体土地所有权证》。本案涉案的土地权属争议尚未终结,徐闻县人民政府予以登记发证,违反了《土地登记办法》第十八条:“有下列情形之一的,不予登记:第(一)项:土地权属有争议的;”的规定,属程序违法。

综上所述,原审判决认定基本事实清楚,审判程序合法,适用法律正确,应予维持。二审法院据此判决:驳回上诉,维持原判。

三、评析

本案涉及的是土地行政确认问题,即集体土地所有权登记发证的证据是否充分,程序是否合法。主要突出几点:

1.本案被告徐闻县人民政府于2011129日给第三人徐闻县曲界镇经济联合总社颁发徐集有(2011)第003号《集体土地所有权证》所依据的证据不足。根据《土地登记办法》第九条第一款第(三)、(四)项:“申请人申请土地登记,应当根据不同的登记事项提交下列材料:土地权属来源证明;地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;”的规定,虽然第三人提交有徐闻县曲界镇人民政府出具的土地来源证明,但该证据尚未能单独作为定案依据,况且该证据不仅在证明内容上的争议地所座落曲界镇大埚农场与四至东至龙前公路,南至迈胜农场园地,西至高坡新村仔村,北至高坡村园地之间存有疑点,还在于提供该证据的徐闻县曲界镇人民政府与第三人有密切关系,两者的法定代表人为同一人。而被告的国土资源行政主管部门现场勘界所作两份《土地权属界线勘定签名表》既无明确的土地所有权人,又无该地四至和缺少相关指界人签名,缺乏证明力。显然被告据以给第三人集体土地所有权登记发证的证据不足。

2.被告所给第三人集体土地所有权登记发证程序违法。根据《土地登记办法》第十八条第一款第(一)项:“有下列情形之一的,不予登记:土地权属有争议的;”的规定,1996128日,曲界镇大埚农场一、二、三、六、七、八队职工代表就其主张的土地所有权与曲界镇政府发生土地权属争议提请被告调处,争议处理的土地包括本案涉案土地在内,虽然1998119日,被告就此作出了行政处理决定,但因行政复议该行政处理决定被撤销,有关土地权属争议处理未终结,被告就予本案涉案土地所有权登记发证,也显然程序违法。

3.农民集体土地所有有三种形式,根据《中华人民共和国土地管理法》第十条:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”的规定,农民集体土地所有包括:一是村农民集体所有;二是分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有;三是乡()农民集体所有。土地行政确认中如何确定农民集体土地权属,这在《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关规定中有进一步的明确。因此,掌握《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》等实体法律法规,明确农民集体土地所有三种形式,是做好土地行政确认的基础,三者不可混为一谈。

4.根据国土资源部《土地登记办法》第四条:“国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员,应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。”的规定,落实土地登记人员持证上岗制度,是严格依法行政,正确进行土地行政确认的保障。

(作者单位:湛江市麻章区人民法院)

0一三年九月十三日

 
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