——陈炎与遂溪县遂城镇人民政府及遂溪县遂城镇白水村委会九斗上村民小组土地行政裁决纠纷案
何昭宁
要点提示：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。单位或者个人未经依法取得农民集体所有土地使用权，而以应当享有农民集体所有土地使用权为由主张土地权属，依法不予支持。对农村土地承包经营权争议或其他无关土地权属争议问题，不属行政案件管辖范畴。
案例索引：
一审：湛江市麻章区人民法院（2011）麻法行初字第19号行政判决（2011年8月23日）
二审：广东省湛江市中级人民法院[2011]湛中法行终字第195号行政判决（2011年12月7日）
一、 案情
上诉人（原审原告）：陈炎。
被上诉人（原审被告）：遂溪县遂城镇人民政府。
原审第三人遂溪县遂城镇白水村委会九斗上村民小组。
原告陈炎与第三人遂溪县遂城镇白水村委会九斗上村民小组争议的土地位于第三人“后岭”，四至：东至陈能、陈华才林地，陈艺果园、陈进娣林地、陈炎林地，南至距离陈光生房屋14米处，西至耕作路，北至耕作路，面积16亩。从20世纪50年代开始，第三人已在该争议地种植林木，一直使用至2009年，没有集体或个人提出争议。2009年11月15日，第三人经村大多数群众同意，并处理出卖有关承包林地林木后，把包括该争议地在内的“后岭”发包给遂城镇附城村委会南柳村陈流民经营。第三人村民原告不同意本村将“后岭”林地对外发包，并要求第三人采取家庭承包方式在“后岭”林地中发包给其家人经营，2010年7月，原告擅自在第三人已发包给陈流民的土地上种植树木16亩而引发纠纷，后经遂城镇白水村民委员会、遂城镇综治信访维稳中心和遂溪县综治信访维稳中心多次调解未果。2010年11月25日，第三人向被告提出申请书，要求依法将第三人“后岭”的16亩争议地所有权和使用权确认归第三人享有。2010年12月23日，被告作出遂镇府[2010]33号《关于遂城镇白水村委会九斗上村与村民陈炎土地权属争议的处理决定》，处理决定：争议土地的所有权和使用权属于第三人所有；在本处理决定生效之日起30日内，原告须将争议土地范围内的所有地上附着物清理完毕，将该地交给第三人使用。原告不服该处理决定，向遂溪县人民政府申请行政复议，遂溪县人民政府依法受理，并于2011年4月12日作出遂府复决[2011]4号《行政复议决定书》，决定：维持原处理决定。2011年4月19日，原告收到该行政复议决定书。2011年4月29日，原告遂诉至本院，请求撤销被告作出的遂镇府[2010]33号《关于遂城镇白水村委会九斗上村与村民陈炎土地权属争议的处理决定》；责令被告赔偿给原告人身损害和财产损失7793.19元。
二、 审判
湛江市麻章区人民法院一审认为：该争议地属于农村范围内土地，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；……。”的规定，该争议地应属农民集体所有。由于该争议地历来属第三人管理使用，该争议地所有权和使用权应归第三人享有。而原告以该争议地为林地应采取家庭承包方式承包为由，主张享有该争议地的土地承包经营使用权，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条：“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”的规定，原告擅自使用该争议地，未经该程序取得该争议地的土地承包经营使用权，原告该主张显然缺乏事实法律依据，理由不成立。被告作出遂镇府[2010]33号《关于遂城镇白水村委会九斗上村与村民陈炎土地权属争议的处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，本院依法应予维持。原告称被告的被诉具体行政行为造成原告人身和财产损害，由于原告提供的证据与被诉具体行政行为不具有关联性，原告该称主张的事实依法不予认定。原告请求被告赔偿其人身损害和财产损失，因该请求缺乏事实根据，理由不成立，依法应予驳回。据此，依照上述援引的法律，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，判决：维持被告遂溪县遂城镇人民政府作出的遂镇府[2010]33号《关于遂城镇白水村委会九斗上村与村民陈炎土地权属争议的处理决定》；驳回原告陈炎的其他诉讼请求。
陈炎不服上述判决，向广东省湛江市中级人民法院提出上诉，请求二审法院撤销（2011）麻法行初字第19号行政判决，改判本案土地承包经营使用权归上诉人所有，并判令被上诉人赔偿上诉人人身和财产损失8357.49元及退还470元。
广东省湛江市中级人民法院二审认为：原审判决认定事实清楚，程序合法，对被上诉人作出的上述具体行政行为予以支持是正确的，本院依法应予维持。上诉人起诉请求撤销该具体行政行为没有事实和法律依据；上诉人请求判决土地承包经营使用权归其所有，并请求赔偿其人身和财产损失以及处理被上诉人的工作人员受贿等问题，均属另外的法律关系，不属本案管辖的范畴，本院不予采纳。故判决驳回上诉，维持原判。
三、 评析
本案是土地权属争议纠纷，主要争议焦点是：一、土地权属争议性质界定；二、土地权属判定的依据；三、其他不属行政案件管辖的范畴。
关于争议焦点一。根据原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”的规定，结合本案：1.原告主张对争议地依法享有家庭承包经营权，反对第三人将争议地对外发包经营，即原告主张该争议地使用权归其所有；2.第三人认为该争议地所有权和使用权均属其所有，其有权将该地发包他人；3.原告作为第三人集体经济组织成员，因未实际取得土地承包经营权而发生纠纷，等几方面法律关系特征，据以判定原告与第三人之间是土地权属争议纠纷。
关于争议焦点二。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；……。”的规定，本案争议地属于农村范围内土地，历来属于第三人管理使用，该争议地所有权和使用权应归第三人所有。而原告仅以该争议地为林地，应采取家庭承包方式承包为由，主张享有该争议地的承包经营使用权，显然缺乏事实和法律依据，理由不成立。
关于争议焦点三。根据原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项：“下列案件不作为争议案件受理：农村土地承包经营权争议案件；”的规定，原告主张土地承包经营权所有问题，或者与土地权属争议无关的人身和财产损失问题，则不属行政案件管辖范畴，应由民事法律关系调整。
