1 前 言
从2009年的唐福珍拆迁自焚事件到2010年的江西宜黄自焚事件,加快了拆迁条例修改的进程,促使了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的通过,但值得注意的是,该条例适用范围只限定在国有土地上的房屋征收与补偿,对于大量出现的“唐福珍们”的集体土地征收和补偿问题,则无能为力。从其补偿角度出发,正是由于缺乏公平合理的补偿机制,导致农民手中的补偿费用根本无法弥补农民因失去土地而遭受到的损失,更不用说响应国家政策实现城市化发展融入城市生活,针对集体征收补偿中因法律空白而带来的问题。笔者深知知识与实践基础匮乏,故在参考文献与借鉴国外做法的前提下,尝试着对集体征收补偿制度的完善进行探讨。
2 征收补偿的概念及特征分析
征地补偿制度是指国家为了公共利益的需要,依据法律规定的程序和批准权限,将农民集体所有土地转化为国有土地,并依法给予被征地的所有权人、使用权人及其他权利人合理补偿安置的行为,是国家征地行为的前置条件和法定义务,是被征地农民的一种权利救济方式[1]。一般认为征地补偿制度应包含下列一些特征[1]:
(一)征地必须符合公共利益的要求。《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。征地的唯一目的是为了增进社会公共利益。为了规范土地征收权的行使,各国都对“公共利益”进行了解释,其立法体例分为三种:其一是概括式规定,这种规定只是对公共利益从概念上的限定;其二是列举式规定,其详尽地列举出“公共利益”的范围,国家只有在列举范围之内才能启用土地的征收权,如此规定对保护土地不被随意的征收起到重要的作用。尽管如此,这种方式仍存在其局限性,由于文字本身表达的僵化和社会发展之间的矛盾,有时很难满足社会发展对土地的需求;其三是列举兼概括式,先通过列举的方法,把“公共利益”的各种可能情形详细地表达出来,然后,在条文的最后加上一句富有高度概括性语言“国家规定的其他情形”,这种表达方式克服了上述列举式和概括式的缺点,同时又结合了两者的优点,被理论界公认为是最完美的界定方式。
(二)征地补偿是国家因征收而应承担的义务和职责。国家在征地中,被征地农民承担了他人没有承担的损失,这种特别损失与社会义务面前人人平等的原则相悖,为此国家应当承担公法上的补偿义务,这是社会法治进步之体现。
(三)征地补偿应当符合法定程序。“程序不是次要的事情,随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人容忍”,我国法律尚缺乏规范国家征收权行使的正当法律程序的规定,虽然国土资源部发布的《征用土地公告办法》与《国土资源听证办法》对征地补偿程序作了部分规定,但农民的程序权利仍得不到保障。同时,我国征地补偿制度中的强制性过浓,在整个补偿程序中政府始终处于主导地位。
强制性固然是政府征收权的特征,但在补偿过程中,完全可以由征地单位与被征地人双方达成协议,政府只对该协议的达成、履行进行有效的监督。这样,不仅可以减少征地补偿工作中的矛盾,提高工作效率,而且可以发挥行政主体在补偿安置工作中的“缓冲”作用。
(四)征地补偿的安置方案应当合理。补偿安置措施是对被征地农民私权利的救济,是保障其今后生活的关键,也是征地行为得以成立的基础。但目前《土地管理法》规定的按“被征收土地的原用途”进行补偿的标准已经不符合当今的经济发展,对被征地农民而言,他们的生活和生产方式己经进入到市场经济的范畴,原先的补偿制度已无法解决他们失地后的生活保障问题,不仅难以保障原有的生活水平,甚至失去了生活的来源,应当重新考虑补偿的合理性。
3 我国集体土地征收补偿制度的现状及缺陷分析
在我国现实生活中,征地补偿专指各级政府为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收农村集体土地为国有土地后,而支付给被征地集体经济组织和农民的款项。然而,在实践中,因补偿问题而引起的纠纷却不断发生[2]:
2006年,四川省政府对成都市将军汽配商城进行强拆,将所在土地出让给房地产公司做地产开发,5万余平方米的建筑物和2000多万元的室外配套工程,仅给出建筑残值补偿878万,古魁作为该土地的使用权人,由于没有拿到国有土地使用证,故在补偿过程中只能按照一般集体土地的标准进行补偿,每平方米仅补偿180元,而若是依城市拆迁补偿标准计算,他可以获得高达两亿多元的补偿。
可见,集体土地的基本补偿标准远低于市场价格,尤其是对比国家土地一级开发市场价格,同一块土地,前后价格却有“天壤之别”,因此,农民难以满意最后到达自己手中的那一点补偿,使得集体土地征收过程中矛盾尖锐,综合上述征地补偿问题,深思其在征收补偿的运作过程,笔者认为,我国现行的土地征收补偿制度主要存在以下缺陷:
3.1征地补偿原则及存在的问题——补偿原则不明确。
土地征收补偿原则是土地征收补偿制度中的根本性问题,直接影响着国家对征收补偿标准及范围制定的宽限程度,同时也表现出国家对被征收者损失的补偿程度。正因如此,在大多数国家和地区中,无论是“完全补偿原则”还是“不完全补偿原则”,抑或是“相当补偿原则”、“公平补偿原则”,各国大多都以宪法的形式予以确定下来,因为宪法作为一国的根本大法,对单行法律法规的具体规定具有指导意义。然而,反观我国,2004年宪法修正案第十条第三款和《土地管理法》第二条第三款均只规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”;《物权法》第四十二条第二款规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、土地安置费、地上附着物和青苗补助费等费用”。
从上面我国相关立法来看,对征收补偿原则笔者认为存在以下的缺陷:一方面,无论是宪法还是关于土地征收问题的单行法规,都只是提出征收土地需要补偿,而没有明确提出补偿原则是什么,即公正与否在所不问,事前补偿抑或事后补偿均具有合宪性;另一方面,《物权法》中提到了“足额支付”,但是该概念规定不明确:何为“足额”;其标准是什么;能否等同于“相当补偿原则”。对此,任意性判断大,无形中扩大了政府在执行过程中的自由裁量权。
3.2征收补偿范围与标准的现状及缺陷分析——征收补偿的范围狭窄、标准过低,致使农民失地后的生活得不到保障。
《土地管理法》第四十七条的规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿,征收耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,征收耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍,安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍,地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。此种补偿机制基本上延用了计划经济时代的做法,以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准,不能反映市场对土地的真实价值的评价,未考虑到农用地转为国家建设用地的土地价值的升值潜力[3]。总的来看,笔者认为其缺陷大致表现如下三点:
(一)补偿范围只限于土地补偿费、安置补偿、地上附着物和青苗补偿费,对难以量化的间接损失没有列入补偿范围;同时,由于对集体土地上的建房实行禁止交易管理,即不存所谓的市场价格或区位差价[4],故政府在征收补偿中完全忽略了影响土地价值的相关评估因素,然而并不能因此而否定集体土地应有的市场价值,因为土地被征收进行开发后,基于土地地段本身所隐藏的价值也就显现出来,所以,根据“土地原用途”进行补偿的标准不具合理性;
(二)土地使用权费没有列入补偿的考虑范围:对于农民的宅基地而言,其取得本来就是无偿的,对于无偿取得的使用权因征收而被无偿收回,这似乎无可非议,但当集体土地被征为国有土地之后,其土地使用权则被赋予流转性,在流转中巨额的土地出让金就完全由政府所享受[4],明显对失地的农民不公平;对于被征土地上存在土地承包经营权而言,其补偿范围及标准也未作任何规定,而土地承包经营权作为农民的财产权,其市场价值是不容忽视的。因此,笔者认为将土地使用权纳入补偿的考虑范围有其积极作用:保护农民合法权益,遏制政府征收权行使;
(三)耕地前三年平均产值的六至十倍的赔偿标准显然是一种不太公平的补偿标准。综观世界各国的立法与实践,大多按照土地的市场价格予以补偿。因为随着耕地技术量不断提升,耕地所产生的价值将远远超过之前的水平,再且,土地作为农民生存之本,其价值不是地上附着物所能体现出来的,故按照年产值的补偿标准明显不合理。由于这一弊端日益显露,2004年10月22日国土资源部颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,该决定进一步完善了土地补偿标准,补偿依据从单一因素发展到考虑综合因素,制定了征地片区综合地价和统一年产值标准,在一定程度上适应了市场经济的要求,但还是没有形成统一的意见。随着土地征收制度纠纷的日益剧增,2010年6月国务院办公厅发出《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,毋庸置疑,该《通知》对于补偿过低引起的纠纷可以起到缓解矛盾激发的作用,但是,对于补偿的标准仍没有进一步的突破。
3.3征收补偿方式的现状及缺陷分析——补偿方式单一。
目前,《土地管理法》、《物权法》都规定了以金钱补偿为主的方式,且为一次性补偿,这种单一的货币补偿方式虽然大大简化了补偿程序,避免了其他方式可能出现的问题,给农民以直接的、短暂的实惠,但补偿的金额根本无法在相同区位购买到等面积、同品质的房屋,从长远的生存与发展来看,单一的补偿方式不利于保障农民的生存权与发展权。
单一式补偿方式的弊端日益显露,国家土地管理部门开始为建立以市场为导向的多途径安置机制进行各种有益的探讨:1999年12月24日国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》规定:“各级土地行政部门应积极探索货币安置、社会保险安置等途径,形成以市场为导向的多种途径安置机制。经济发达地区或城乡结合部,可按照规划用途预留一定比例的国有土地,确定给被征地的农村集体经济组织使用,发展农业生产或进行多种经营。有条件的地区可允许被征地的农村集体经济组织以土地补偿权入股,兴办企业[5]。”2004年国土资源部发布《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,列举了以下安置方式:(1)农业生产安置;(2)重新择业安置;(3)入股分红安置;(4)异地移民安置。不过,无论是《通知》中的预留地和土地使用权入股补偿的方式,还是《指导意见》中的四种其他方式,都存在以下问题:
只是笼统的规定其他补偿方式而没有相关的具体操作方案,也没有具体的负责部门,权责不明确;再且,由于各地区发展情况不统一以及《通知》、《指导意见》只是作为指导性文件,在实践中难以操作,致使在征收补偿中仍以单一的货币补偿为基准,而面对社会的信息化、科技化,货币补偿不足使农民融入城市,国家所谓的城市化建设就等于失去其应有的价值——城市化不仅仅是土地城市化,更重要的是使农民在城市中实现自己的价值,而单纯的、过低的货币补偿没有其现实意义。
3.4征收补偿的受益主体——征收补偿的收益主体不明确,集体经济组织截留农民补偿费用的现象明显。
《土地管理法实施条例》第二十六条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有……”然而,以农村集体经济组织作为集体土地所有权的主体,这必然造成了集体土地所有权虚置,出现了人人有权,而又人人无权的局面。同时,集体经济组织处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中[6],无法真正代表农民的利益,而农民作为个体,因缺乏权力主体的地位,导致最终能分配给农民的补偿费用大大减少,纠纷大大增加。为了更好地维护农民权益,2010年6月国务院办公厅发出《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,该《通知》规定征地补偿费用直接给农民个人,要求市县按照确定的征地补偿安置方案,将补偿安置费用直接、及时支付给农民个人,从而防止和纠正截留、挪用的问题。
3.5征收补偿程序的现状及缺陷分析——征收补偿程序不完善,欠缺司法救济程序。
土地征收程序不完善,流于形式:中国社科院法学所于2011年2月24日发布的调查报告称[2],“在所调查的征地案件中,28.8%的情形下,农民没有事先得到任何通知;58.2%的情况下,补偿根本没有事先征求农民的意见;60%经历了征地的村庄,农民对补偿都不满意,69.7%不满意的原因来自补偿太低”。然而,从《土地管理法》到2010年国务院办公厅的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》都不断在完善征收程序,由征收前的公告、听证程序到征收的调查程序,由征收的双方确认程序到最后的补偿协商程序等,无一不体现维护农民的土地财产权利,但是在实践中所体现的是:一系列程序都未能得到确切的落实。此外,农民的法律意识薄弱也成为了程序形式化的催化剂。其具体表现在:
(一)对征收项目的合法性审查没有纳入征收程序,这与“公共利益”立法密切相关,由于没有形成统一的“公共利益”概念,项目合法性审查就没有可依据的法律。此外,在公告程序当中也没有将征地目的合法性进行专门说明,从而导致了经营性建房有机可趁,严重损害集体土地所有权。
(二)听证程序形同虚设,被征地者无法充分地表达自己的意愿。《土地管理法》第四十八条规定:征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。然而,在实际操作上,农民能表达意愿的机会和作用微乎其微,形式公平而实质不公正。此外,该法还规定:对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决,且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。这就等于一切由政府说的算,行政权力贯彻征收的始终,这就引申到另一个问题。
(三)行政机关既是征收的决定者,又是征收的执行者,其处于绝对的优势地位,严重违背了民法规定的财产所有权的基本权能,体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位,使农民处于被动状态,在立法和司法层面上都不能得到很好的保障。
目前,我国在土地征收程序上对行政机关的监督是没有相关的立法,若说层级审批程序是一种监督,那也只是一种内部监督,且这种监督存在很多缺陷,因为该审批只是一种形式审批,缺乏实质公平。
4 国外土地征收补偿制度之借鉴
4.1土地征收补偿制度的基本原则
就各国的实践来看,主要存在以下三种土地征收补偿原则的观点:
1、完全补偿原则,即当国家为了公共利益需要征收土地时,国家根据受损利益的性质、范围、价值等因素进行综合考察,从而给予全额补偿,以使当事人的合法权益恢复到受损前的状态[7]。该原则的典型代表为19世纪的德国普鲁士邦相关立法:1874年的《普鲁士土地征收法》规定:“征收补偿以全额为之”;“征收应补偿被征土地及其附属物及孳息之全额”。目前,德国的征收补偿原则仍趋向于补偿被征收人的全部损失:《建筑用地取得法》规定:“征收补偿,包括被征收土地的权利损失以及其他因征收而引起的财产之不利益[8]”。
从理论上讲,完全补偿原则是更有利于保障被征收者合法权益,使得损失恢复到受损前的状态,符合公平正义的要求,但从实际操作来讲,存在不当之处:第一,不符合征收的性质,征收是国家为了公共利益的需要而对农民土地的合法取回,与侵权不同,但“完全补偿”实质上将征收等同于普通的侵权行为,明显与国家的初衷和征收的性质不符;第二,征收成本过高,实际操作性差。因为完全补偿意味着除了直接损失之外还要对间接损失进行赔偿,而间接损失往往具有期待性,其是否能实现难于预测。再且,对于间接损失的范围应如何鉴定具有任意性,难以对其进行统一执行,如果一律对其进行赔偿的话显然是增加征收的成本,从而不能达到维护公共利益的目的。
2、不完全补偿原则,即补偿只针对被征收土地的价值,其数额不仅小于被征收者合法权益的损失,而且远远要低于土地的市场价格。该原则强调的是“所有权的社会义务性”,对于难以量化的个人主观价值的损失,就视为社会制约所导致的一般牺牲,个人有容忍相当牺牲的义务,不应予补偿[6]。但过于强调社会义务性,在客观上却容易激化社会矛盾,特别是对于以土地为生存之本的农民,没有了土地的同时还要为社会义务作出牺牲,这不仅是剥夺了其财产权,更是剥夺了他们的生存权。
3、相当补偿原则,又称之为“正当补偿”、“公正补偿”、“公平补偿”,其侧重于对公共利益和相对人利益的公正权衡,通过此,再结合具体的社会发展情况进行相当的、合理的补偿——折中选择:完全补偿,以达到补偿被征收者所受到损害的目的,符合社会公平正义的客观要求;不完全补偿,社会变革等合理理由下较低数额的相当补偿也具正当性。如美国宪法第五修正案规定:“任何人不得未经正当法律程序被剥夺生命、自由或财产,私人财产非经公平补偿不得加以征收作为公共使用”。《日本国宪法》第29条第3款规定:“私有财产在正当补偿下得收为公用[8]”。
4.2征收补偿之范围
在土地征收补偿原则的指导下,各国的补偿范围各不相同,但综观而言,除土地补偿外,大多将残余的损害、营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围。比如:德国的土地征收补偿范围,除了土地损失补偿外,还包括营业损失(即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时的或持续的损失)和被征标的物上一切附带的损失补偿[9],即在完全补偿原则下确立的补偿范围,一定程度上保障了被征收者的期待权。
4.3征收补偿之标准与方式
在大多数国家或地区,一般按照市场价格给予足额补偿,特别是在西方国家,土地私有是西方市场经济国家私有财产制度中的一项重要内容,个人对其拥有的土地享有完全的占有、使用、收益和处分的权利。当然,国家为了公共利益的需要,可以强制购买私人土地,也就是我们所说的土地征收,该种强制买卖和一般商品买卖的不同在于国家的强制购买权,就购买价格而言仍然是正常的市场交易价格。在美国,最高法院对补偿标准的确定,通常依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估[10]。这种以市场价格为补偿标准可使被征收人既无法获取暴利,也不致遭受损失,实属公平合理之补偿。
从方式上看,各国土地补偿一般以现金补偿为主,但考虑到土地评估技术的不足和地价的狂涨,现金补偿已经不足以补偿被征收者所受到的损失,各国也开始采用了实物补偿和其他权利的补偿方式。比如:在德国,基本法规定立法机关应该在公平衡量公共利益与关系人利益后,决定以金钱或其他方法予以补偿,在此基础之上,建设法规定,补偿应以金钱一次性发给,但经被征收人申请,也可以用土地或其他权利作为补偿方式;而在日本,现行的土地法吸取了德国的经验,确立以金钱补偿为原则,现物补偿为例外的补偿方式,这里的现物补偿的方式包括代替地补偿、耕地造成补偿、工事代行补偿、宅地造成补偿和暂时居地补偿、现物给付等[11]。补偿方式的多样化,一方面弥补了单一货币补偿的不足,有利于解决补偿资金的筹划困境;另一方面,在一定程度上保障了被征收者于失地情况下的发展问题,更好的体现了国家在土地征收中对被征收者的社会保障的重视。
4.4征收补偿之程序
程序是公正的体现,西方各国都意识到土地征收补偿程序的重要性,其中具有代表性的有三种类型:一是以美国为代表的司法主导型程序;二是以日本为代表的行政主导型程序;三是以法国为代表的行政、司法并重型程序[12]。
笔者认为,在征收补偿程序中值得借鉴之处在于:首先,司法救济程序,使土地征收补偿纠纷置于第三者审判之下而不是行政机关统一裁决;其次,在美国的土地补偿程序中有此规定:“如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议,通常由政府方将案件送交法院处理,为了不影响公共利益,政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金,并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产,除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低,法庭将维持定金的数额不变[12]”,这使得公共利益的鉴定更加规范化,因为当被征收者对征收项目鉴定有异议可以启动司法程序,且这一程序有政府的定金保障,体现了司法对行政权的监督作用;最后,被征收者有话语权,使得司法判决更具说服力,执行更容易得到被征收者的配合。
5 完善我国集体土地征收补偿制度之构想
土地征收补偿问题不仅关系到农民的切身利益,而且关系到社会的稳定,随着该问题的矛盾越来越突出,笔者认为完善土地征收补偿制度已亟不可待。前文通过对我国土地征收补偿问题现状和国外立法实践的分析,我们可以发现,虽然各国政治、经济各不相同,土地资源权属与分配也各有差异,但是各国都面临同样的问题:如何公平合理的对被征收者进行补偿?如何在征收中实现程序公正?对此,在完善我国土地征收补偿制度的构想中,国外的一些立法实践值得我国所借鉴。
(一)明确征地补偿原则,确立同地同价补偿原则到公平补偿原则宪法化过渡。
土地征收补偿原则直接决定了土地征收补偿制度的具体内容,根据我国的具体国情,现阶段不宜效仿国外的立法,即以宪法的形式确定征地补偿原则,因为现阶段我国的法律制度尚未完善,对于“公平补偿”、“相当补偿”的概念无论是理论上还是立法上都难以确定,在实践中往往会造成行政权力的滥用。故现阶段,应在《土地管理法》中明确规定同地同价补偿原则(同地同价补偿原则指同样位置或相临区域的土地,无论征作公益用途或是商业用途,都以土地的市场价格为补偿依据,征地补偿标准或补偿价格不会改变,或者说,国家依法征收农民集体组织所有的土地给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的价格相同[13])。同地同价原则的核心是按照市场价格对被征者进行补偿,也是一种公平补偿,是对公平补偿原则的具体化,在一定程度上考虑了土地的发展价值。当这一原则运用于实践并不断完善和成熟后,相应的考虑从理论上清晰界定“公平补偿”的内涵,最终以《宪法》形式确立以市场价格为标准的公平补偿原则。
(二)细化补偿项目,扩大征收补偿范围。
现有的土地征收补偿范围过于狭隘,既不足以补偿农民因失地造成的损失,更不能促进农民的安置和社会保障。因此,在征地补偿范围上我国可以借鉴国外的立法,除了《土地管理法》规定的补偿范围外,还应涵盖以下三个方面:
(1)农民宅基地使用权的补偿,这只要是针对农民在宅基地上对房屋投入的补偿;
(2)土地承包经营权的补偿,土地承包经营权作为一种用益物权,是农民的财产权益,在征收过程中理应受到保护,但《物权法》并没有对此补偿标准作出具体的规定,笔者认为,在土地承包经营权的补偿中,要考虑承包的期限、承包的地段、承包的产值,以市场价格作为标准进行补偿;
(3)间接损失,但对于因征收而带来的精神损失、心理打击不包括在内,因为精神损失难以量化,且主观性强,难以判断,所以这里主要是针对可以量化的间接损失:第一,残余地分割损失,土地征收容易损害残留地的生产力或直接影响残留地的经济价值,因此对此引起的损失应当进行补偿;第二,正常营业损失,不少农民在其土地上进行经营,如商品买卖,在征收中显然是损害了其原有的可得利益期待权,应当进行补偿;第三,因征收而支出的必要费用,比如被征地农民的搬迁、重新安置等产生的费用。
(三)以同地同价为原则,设置合理的征地补偿标准。
目前,土地征收补偿标准过低、同地不同价的情况已司空见惯,故2010年6月国务院办公厅发布了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,推进了征地补偿新标准的实施:全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价。但由于各地的发展程度各异,在统一年产值和综合地价上,各地应建立征地补偿标准动态调整机制,该《通知》规定:根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况,每2至3年对征地补偿标准进行调整,逐步提高征地补偿水平。这一做法综合考虑了土地的区位价值、耕地的发展价值、农产品的投入资本、农民的经济收入等因素,是完善征地补偿机制、实现同地同价的重要举措,也是提高征地补偿标准、维护农民权益的必然要求,所以各地应当积极响应,制定出符合当地经济发展的统一的年产值标准和区片综合地价标准。
此外,要提高征收补偿标准,应借鉴世界通行做法:取消按照“原用途”补偿机制,采取市场机制,将征地价格与市场价格挂钩,实现征收补偿市场化。目前,我国依然实行的是国家垄断土地一级市场和严格控制土地二级市场,无法实现土地的自由流转。因此,首先应对土地实行定级估价,通过土地评估事务所等市场中介机构的综合评估,根据地块所处的位置、供求情况、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素,得出土地的参考价格,使被征地的价格体现市场价值[14]。
(四)构建多元安置途径,保障被征地农民生产生活。
一次性金钱补偿根本不能满足农民失地后的生活,特别是依赖土地生产生存的农民,故各地应结合当地实际,因地制宜,采取多元、有效的征地安置方式:
(1)分期货币补偿方式。根据社会经济的发展,每期通过对该地增值情况进行评估,从而相应地对补偿金额进行调整。
(2)农业生产安置补偿。这主要是针对农村集体经济组织预留机动地较多的农村地区,对于没有预留地的农村地区,政府在征收的过程中应合理规划征收后的土地资源的利用,通过对土地整治来增加耕地,并在征地时将这些预留地或新增耕地合理地安排给被征地农民,使其仍能拥有一定面积的耕作土地,维持其基本的收入来源。同时,这种方式还可以减少政府筹措资金的压力,对于难以适应城市生活的农民也是一种生活保障。
(3)债券或入股分红安置补偿。对于综合效益周期长,收益稳定的重点能源、交通、水利等基础设施建设征地补偿,可以发放一定数量的土地债券作为补偿安置,或者以土地补偿费入股参与经营,农民按照补偿费用投入的比例享有股东的权益,这种方式最大限度缓解了农民失地后的就业收入矛盾,延续了农民与土地的关系。
(4)就业培训安置补偿。大多数失地农民都是文化技能较低的群体,要融入城市化的社会生活则必须要提高他们的劳动技能。政府应当在征收后根据社会的就业需要,为他们提供相应的就业培训,提供就业信息,使其尽快适应城市化的生活。
(5)建立被征地农民社会保障资金,推行社会保险补偿安置方式。当前,解决被征地农民社保问题的关键在于落实社保资金,应本着“谁用地,谁承担”的原则,积极拓展社保资金渠道,可以在用地审查报批中,严格落实被征地农民的社保资金,这种方式是解决被征地农民长远生计的有效途径。
(五)赋予农民权利主体的法律地位。集体经济组织作为被征地的权利主体,由于成员间存在利益冲突的可能性与不稳定性,难以代表失地农民的利益,故应当在法律上赋予农民作为被征地者的独立法律地位,征地补偿费用应当直接支付给被征地的农民,从而防止和及时纠正截留、挪用征地补偿费用的问题。
(六)规范征地补偿程序。
(1)将征收项目的合法性审查纳入征收审查程序。就如上述陈述的,该合法性审查与“公共利益”的法律认定息息相关,而目前我国对于“公共利益”只是笼统的规定,对于何谓公益却没有统一的标准,对此,笔者认为应当借鉴国外一般做法,采用列举兼概括式来完善“公共利益”的法律规定:1)国防、军事利益;2)建设利益,主要包括修建铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等;3)文化利益,主要包括发展教育、科技、艺术、体育等事业;4)健康利益,主要包括发展环境保护与医疗卫生事业等;5)其他[15]。这样,征收项目的合法性审查程序就有了存在的前提,有效地限制政府相关部门在征收时滥用权力。
(2)完善与落实公众参与机制——听证程序。笔者认为,无论征地计划牵扯的利益大小,政府均应主动举行听证会,这样才能有效地保障农民的发言权。目前,我国立法将听证会置于征地补偿安置方案公告之后,对于方案的制定,政府依赖的是评估机构的评估,这不能真正反映出农民因失地的受损程度。故在公告前也应设置听证程序,由政府和被征地农民就征地补偿数额、补偿安置方式等事项进行说明、陈述和申辩,这是一重保护,征地补偿安置方案公布后的听证程序是二重保护,使该程序真正发挥保障被征地农民权益的作用。
(3)设置司法救济程序,使土地征收补偿纠纷置于第三者审判之下。
第一,要明确启动司法救济程序的对象,目前只限于对土地征收补偿标准,笔者认为,应当将补偿范围、数额、安置方式等方面的异议也纳入救济制度,更好的规范政府行为和保障农民的权益;
第二,征地过程中政府集裁决执行一体的职责严重损害了被征地者的权益,要改变这一状态,必须将纠纷置于与征地无关的第三方,而法院是最佳的选择,从而避免政府在此类问题上既当运动员又当裁判员的现象发生。在法院审理过程中,为了确保政府的征收能够执行的同时又能保障被征收农民的利益,美国的做法值得借鉴:“政府方可预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金,并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产,除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低,法庭将维持定金的数额不变”,这是对《土地管理法》第四十八条中“争议不影响补偿安置方案的执行”规定的完善,即在法院审理的过程中政府要行使土地征收权的,必须预先提交“定金”,且对于金额的多少对方可以提出异议,这对于错误执行有一定的纠正意义,有效保障补偿资金的落实。
参 考 文 献
[1]征收补偿制度的概念及特征分析.
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[2]王俊秀.集体土地成“天价地” 律师呼吁同地同价让农民受益.中国青年报.
[3]张禄强.论土地征收中农民利益的保障.法律图书馆论文资源库.
[4]王克稳.改革我国拆迁补偿制度的立法建议.见:房绍坤、王洪平.不动产征收法律制度纵论.中国法制出版社.2009:320-323
[5]姜丽丽.关于征地补偿法律制度研究.东北财经大学.2007
[6]论我国土地征用补偿法律制度的完善.
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[7]张旭东.土地征收补偿制度研究.见:房绍坤、王洪平.不动产征收法律制度纵论.中国法制出版社.2009:第385页
[8]蔡颖雯、罗杰.论征收补偿的原则与标准.见:房绍坤、王洪平.不动产征收法律制度纵论.中国法制出版社.2009:333-334
[9]沈晓雯.论我国土地征收补偿制度之完善.中国论文下载中心.
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[10]沈开举.中国土地征收补偿标准研究.中国民商法律网.
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[11]季金华.征地补偿权若干问题探微.见:房绍坤、王洪平.不动产征收法律制度纵论.中国法制出版社.2009:346-347
[12]徐小飞.我国农村土地征收的法律问题研究.中国法学网.
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[13]李集合、邹爱勇.土地征收补偿之同地同价的理论分析.河北法学.2009(9)
[14]薛刚凌.土地征收补偿制度研究.政法论坛.2005(2)
[15]吴翔程、翟云岭.土地征收中公共利益的界定.见:房绍坤、王洪平.不动产征收法律制度纵论.中国法制出版社.2009:第251页